Frage 1a

Funktional- und Verwaltungsreformengrundsätze-gesetz

Entwurf vom 15. Juni 2016
Eingebracht durch Landesregierung
Federführender Ausschuss Innen- und Kommunalausschuss
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Die Diskussion ist seit dem 23.02.2017 abgeschlossen

Zurzeit befindet sich der Gesetzentwurf der Landesregierung zum Thüringer Gesetz über die Grundsätze von Funktional- und Verwaltungsreformen vom 15. Juni 2016 (Drucksache 6/2275) in der parlamentarischen Diskussion. Nachfolgend finden Sie die Fragen, mit denen sich der Innen- und Kommunalausschuss derzeit befasst. Sie können Ihre Meinung zu den Fragen abgeben. Mit Ihren Beiträgen, Ihren Erläuterungen oder Ihrer Kritik können Sie Einfluss auf die Arbeit des Innen- und Kommunalausschusses nehmen.

Diskutieren Sie mit!

Frage 1a

a) Der Gesetzentwurf verfolgt u. a. das Ziel die staatlichen Aufgaben unter Beachtung ihrer örtlichen und überörtlichen Bezüge sowie einer zweckmäßigen Aufgabenwahrnehmung grundätzlich auf die Gemeinden und Landkreise zu übertragen. Damit soll eine orts- und adressatennahe öffentliche Daseinsvorsorge gewährleistet und die Gemeinden und Landkreise sowie deren kommunale Selbstverwaltung nachhaltig gestärkt werden (vgl. §§ 2 und 3 des Gesetzentwurfs).

Welche Auffassung vertreten Sie zur geplanten Kommunalisierung staatlicher Aufgaben?

17. Oktober 2016 | Personalrat SBA Ostthüringen
Kommunalisierung hoheitlicher staatlicher Aufgaben nicht sinnvo

Sinnvollen Strukturreformen, die auf fundierter Aufgabenkritik und einer an den Erfordernissen der zu erledigenden Aufgaben orientierten Personalpolitik basieren, verschließen sich die Beschäftigten der Landesverwaltung mit Sicherheit nicht. Die Straßenbauverwaltung unterliegt seit Jahren der Umstrukturierung. Im Jahr 2001 wurden aus 7 Straßenbauämtern 4 Ämter ziemlich analog der 4 Planungsregionen gebildet. Die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben im Bundes- und Landes-straßenbereich funktioniert in diesen Ämtern in den Regionen, insoweit Personal zur Verfügung steht. Auch hier hat jedoch die strikte Personalabbaupolitik ihre negativen Spuren hinterlassen.

Für unseren Verwaltungsbereich sehen wir wenig Möglichkeiten, unsere staatlichen, d. h. hoheitlichen Aufgaben zu kommunalisieren, da diese gebietsübergreifende Aufgaben sind, deren Erledigung einheitliche Verfahrensweisen unabhängig von politischen Gebietsstrukturen erfordern.

Die derzeit z. T. bereits in Umsetzung befindliche Umordnung in eine zweistufige Verwaltung (vorher TMIL, TLBV, 4 SBÄ; zukünftig TMIL, TLBV mit ehem. SBÄ als Servicestellen) ist stark problembehaftet und führte bisher zu uneffektiven und dadurch auch kostenerhöhenden Verwaltungsabläufen. Die Ursache liegt u. E. nach darin, dass die Arbeitsebene vor Ort ausgedünnt wird und bisher in den SBÄ angesiedelte Aufgaben (z. B. Straßenneubau) in das TLBV überführt werden, wofür jetzt analoge Teilamtsstrukturen (z. B. Neubaudezernat) neu aufgebaut werden müssen. Diese Zentralisierung stellt keine „orts- und adressatennahe öffentliche Daseinsvorsorge“ dar. Der Rückzug der staatlichen Verwaltung aus der Fläche schwächt die Regionen auch in wirtschaftlicher Hinsicht.

Der vorliegende Gesetzentwurf enthält zum Teil nur Absichtserklärungen und allgemeine Formulierungen. Es fehlen z. B. die Verweisungen auf konkretere Regelungen durch ein Funktionalreformgesetz und ein Landesorganisationsgesetz.
Aufgabenkritik und Personalmanagement müssen unbedingt im Zusammenhang bearbeitet werden, wobei die Personen vor Ort mit ihren Detailkenntnissen von Inhalt und Abläufen der zu erledigenden Aufgaben rechtzeitig und konkret einzubinden sind.

02. Oktober 2016 | Hagen Hultzsch
Zehn kleine Landesverwaltungen

Die Kommunalisierung staatlicher Aufgaben - also das was die Gemeinden und Kreise nicht für sich selbst wahrnehmen, sondern allein für das Land ohne eigene Mitbestimmung - ist d e r I r r w e g der Kommunalpolitik. Wenn möglichst alle Aufgaben des Landes durch die neuen Kreise und Gemeinden wahrgenommen werden sollen, statt durch das Land selbst, entstehen zehn kleine Landesverwaltungen (acht Landkreise und zwei kreisfreie Städte).

Diese sind für eine effiziente und effektive Aufgabenwahrnehmung viel zu klein - für Bürgernähe viel zu groß.

Lasst doch das, was die Gemeinden und Kreise in eigener Entscheidung als Selbstverwaltung haben, bei Ihnen. Das, wo sie nur der Büttel des Landes sind, soll das Land alles wieder selbst, effektiv und effizient machen.

30. September 2016 | Hagen Hultzsch
Kommunalisierung ist der Irrweg.

Materiell staatliche Aufgaben können effektiv und effizient nur beim Land zusammengefasst wahr genommen werden.

Es geht auch gar nicht um Daseinsvorsorge. Also Versorgung mit Energie, Wasser, Abwasser, Krankenhäuser, Schulen. Es geht um den reinen Gesetzesvollzug. Und das hat der zuständige Bearbeiter nie die gleiche Ortskenntnis für jede Entscheidung. In Monsterkreisen ist diese Ortsnähe ohnehin ein Widerspruch in sich.

Sparen - Bürgernähe wahren

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Der folgende Beitrag zeigt, dass im Rahmen einer Funktional-, Verwaltungsreform die Neugliederung der Gebietskörperschaften, Gemeinden und Landkreise in Thüringen weder erforderlich noch begründet ist. Die Einsparziele und Effektuierung der Verwaltung lassen sich besser und unter Wahrung der kommunalen Selbstverwaltung erreichen.

Sparen und Bürgernähe wahren – zur Gebiets- und/ oder Verwaltungsreform in Thüringen

von Hagen Hultzsch, Der Verfasser war als Referent an der ersten Kreis – und Gemeindegebietsreform in Thüringen Anfang der neunziger Jahre des letzten Jahrhunderts beteiligt. Er war Dozent für Staat- und Kommunalrecht sowie kommunalberatend tätig. Weimar

Ausgangslage und Problembefund

Im Jahr 1990 lebten in Thüringen noch 2,61 Millionen Einwohner, im Jahr 2035 werden es nach der am 7. September 2015 veröffentlichten 1. regionalisierten Bevölkerungsvorausberechung des Landesamtes für Statistik auch unter Berücksichtigung der steigenden Zuwanderungszahlen voraussichtlich weniger als 1, 88 Millionen Einwohner sein. Dabei wird die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter von aktuell 1, 3 Millionen Einwohnern um etwa 400 000 Einwohner zurückgehen. Im Jahr 2035 werden etwa 34 Prozent der Einwohner Thüringens mindestens 65 Jahre alt sein. Diese demografischen Veränderungen werden sich territorial sehr unterschiedlich auswirken.

Neben den Auswirkungen der demografischen Entwicklung entfalten auch die zu erwartenden finanziellen Entwicklungen der Haushalte in Thüringen, die Anpassungserfordernisse der öffentlichen Verwaltung durch Spezialisierungsnotwendigkeit und die IT-Entwicklung großen Handlungsdruck und erfordern nachhaltige Entscheidungen.

Auf die veränderten Rahmenbedingungen muss das Land mit seinen derzeit …(17 Landkreisen und 849 Gemeinden, darunter sechs kreisfreie Städte) reagieren, zumal mehr als 40 Prozent der kreisangehörigen Gemeinden weniger als 500 Einwohner haben…. Eine Beibehaltung des Status quo ist zur Bewältigung der Herausforderungen der Zukunft keine vertretbare Handlungsoption.

Deshalb hat die Thüringer Landesregierung am 21. April 2016 einen Gesetzentwurf mit dem Titel „Vorschaltgesetz zur Durchführung der Gebietsreform in Thüringen“ LT-Drucksache 6/ 2000 eingebracht. Die bisher bestehenden Landkreise sollen danach künftig 130 000 bis 250 000 Einwohner haben, die kreisfreien Städte mindestens 100 000 Einwohner. §§ 2 Abs. 1 und 3 Abs. 1 des Vorschaltgesetzes (LT Drucksache 6/ 2000). Kreisangehörige Gemeinden sollen mindestens 6000 Einwohner haben. A.a.O. § 4 Abs. 1. Die genannten Einwohnerzahlen sollen mindestens bis zum Jahr 2035 nicht unterschritten werden. A.a.O. § 9. Das kann bei einer regionalisiert sehr unterschiedlichen Bevölkerungsentwicklung und dem in Gesetzentwurf zugrunde gelegten Bevölkerungsrückgang für einzelne Gemeinden bedeuten, dass sie zum jetzigen Zeitpunkt leicht die doppelte Einwohnerzahl aufweisen müssen. Welche Ausnahmen unter welchen Gesichtspunkten möglich sind, ist noch ungewiss. Die Verwaltungsgemeinschaften sollen wegfallen, auch wenn die Formulierung des Gesetzentwurfs nicht so apodiktisch wirkt. Die Auflösung von Verwaltungsgemeinschaften erfolgt durch Gesetz, § 4 Abs. 2 Satz 2, a.a.O.

Eine Gesetzesfolgenabschätzung im Hinblick auf die Einsparung, die mit der Lösung der Landesregierung erfolgen soll, hat nicht stattgefunden. Vgl. die Antwort der Landesregierung auf die Frage 6 der kleinen Anfrage des Abgeordneten Krumpe in LT-Drucksache 6/ 1819. Die Erwartungen liegen zwischen 3 und 20 Prozent, nach „Freies Wort“ vom 22.04.2016 Seite 3. Der Schwerpunkt der Lösung der Landesregierung liegt mit dem Vorschaltgesetz bisher einfachen in der Vergrößerung bisheriger Verwaltungseinheiten auf kommunaler Ebene durch Zusammenschluss von Landkreisen und Gemeinden bzw. Eingemeindungen Vgl. §§ 2 Abs. 3; 4 Abs. 3; 3 Abs. 3 des Vorschaltgesetzes, a.a.O.

„Kommunalverfassungsrechtliche“ (strukturelle) Betrachtungen

Herkömmlicherweise und auch in der geltenden Thüringer Kommunalordnung haben die Gemeinden und Landkreise zwei gänzlich verschiedene Arten von Aufgaben.

Zum einen die eigenen Aufgaben des § 2 der Thüringer Kommunalordnung. Hierbei handelt es sich um alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die in der Gemeinde wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben (Aufgaben des eigenen Wirkungskreises). § 2 Abs. 1 ThürKO. Hier ist der Gemeinderat zuständig, soweit nicht organschaftlich ein beschließender Ausschuss oder der Bürgermeister zuständig sind. § 22 Abs. 3 ThürKO. Die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft garantiert ihnen das Grundgesetz Art 28 Abs. 2 Satz 1 GG; BVerfGE 79, 127 ff. und die Verfassung des Freistaats Thüringen. Art 91 Abs. 1, der wenn auch in der Formulierung umgestellt, den gleichen Inhalt hat wie Art 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Solche Aufgaben mit relevantem örtlichen Charakter darf der Gesetzgeber nur aus Gründen des Gemeininteresses, vor allem etwa dann entziehen, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre, und wenn die den Aufgabenentzug tragenden Gründe gegenüber dem verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip des Art 28 Abs. 2 Satz 1 GG überwiegen. BVerfGE 79, 127 Leitsatz 3 b). Die hat der Gesetzgeber teilweise auch getan. Auch die Landkreise haben eigene Aufgaben, welches die überörtlichen Angelegenheiten sind, deren Bedeutung über das Kreisgebiet nicht hinausgeht (Aufgaben des eigenen Wirkungskreise). § 87 Abs. 1 ThürKO; verfassungsrechtlich nicht wirklich unterschiedlich Art 28 Absatz 2 Satz 1 GG; Art 91 Abs. 2 ThürVerf. . Nur für diese ist der Kreistag zuständig, soweit nicht organschaftlich ein beschließender Ausschuss oder der Landrat zuständig sind. § 101 Abs. 3 ThürKO. Die Aufgaben des eigenen Wirkungskreises werden auch als Selbstverwaltungsangelegenheiten bezeichnet. Für diese Aufgaben sind Gemeinden und Kreise auch materiell Träger der Aufgabe. Sie nehmen sie im eigenen Interesse, gewissermaßen auf eigene Rechnung wahr. Im Hinblick auf die Entscheidungsbefugnis der gewählten kommunalen Organe Gemeinde- bzw. Stadtrat oder Kreistag und Bürgermeister bzw. Landrat. können sie auch Selbstentscheidungsangelgenheiten genannt werden.

Bei der anderen Art von Aufgaben der Gemeinden und Landkreise sieht es anders aus. Hier handelt es sich materiell um Aufgaben des Landes oder anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts, die in deren Interesse wahrgenommen werden, quasi auf fremde Rechnung. Materiell ist dann auch das Land oder die andere Körperschaft des öffentlichen Rechts Träger der Aufgabe. So formuliert es auch die Thüringer Kommunalordnung. Die Gemeinden und Landkreisen können durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes verpflichtet werden, bestimmte öffentliche Aufgaben des Staates oder einer anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts zu erfüllen (Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises). §§ 3 Abs. 1 Satz 1; 88 Abs.1 Satz 1ThürKO. Da die Aufgaben allein für andere in fremdem Interesse wahrgenommen werden, können die zuständigen staatlichen Behörden den Gemeinden und Landkreisen für die Erledigung der Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises allgemein oder im Einzelfall Weisungen erteilen. §§ 3 Abs. 1 Satz 2, 88 Abs. 1 Satz 2 ThürKO Dem entsprechend hat der Träger der anderen Behörde den Gemeinden auch die Kosten zu erstatten, die durch seine bindenden Weisungen entstehen, wenn die entsprechende Maßnahme der Gemeinde unanfechtbar aufgehoben wird. §§ 3 Abs. 3 ThürKO. Eine Beteiligung des Gemeinderats oder des Kreistags an der Wahrnehmung fremder Aufgabe ist konsequenterweise in der Thüringer Kommunalordnung nicht vorgesehen.

Es gibt also relevante „kommunalverfassungsrechtlich“-strukturelle Unterschiede in den nach der aktuellen Kommunalordnung von den Thüringer Kommunen im weiteren Sinne Also Gemeinden, kreisfreien Städten und Landkreisen. wahrgenommenen Aufgaben. Bei den Selbstverwaltungsangelegenheiten des eigenen Wirkungskreises wurzelt die Örtlichkeit der Aufgabenwahrnehmung darin, dass es sich materiell –inhaltlich um die Dinge geht, die die unmittelbar betroffenen Bürger selbst entscheiden dürfen, die materiell-inhaltlich örtlich sind, die in der Gemeine wurzeln oder einen spezifischen Bezug auf sie haben. § 3Abs. 1 ThürKO. Die Aufgabenwahrnehmung ist vor allem Entscheidung durch die örtliche Gemeinschaft. Bei den Auftragsangelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises hingegen hat die Örtlichkeit der Aufgabenwahrnehmung andere Wurzeln. Hier ist tragender Grund, dass die Örtlichkeit der Aufgabenwahrnehmung den Vollzug der Aufgabe besser möglich machen soll, die materiell-inhaltlich eine solche des Staates oder anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts bleibt – und keine der Gemeinde oder des Kreises wird. Das bringen auch §§ 3 Abs. 1 a Satz 1 Nummern 2. und 3; 88 Abs. 1 a Satz 1 Nummern 2. und 3. ThürKO zum Ausdruck, wenn sie für die Übertragung der Ausführung von Bundesgesetzen auf Gemeinden und Kreise auch fordern, dass „die Aufgabenübertragung aus Gründen des öffentlichen Wohls erforderlich ist und …die Aufgabenerfüllung durch Landesbehörden unzweckmäßig wäre.“ Es geht nicht um die Örtlichkeit der Entscheidung, Deshalb verbleibt ja auch das Weisungsrecht für die Ausführung, die Erledigung der Aufgaben, für das „ob“ und „wie“ bei den [materiell-inhaltlich] zuständigen staatlichen Behörden, §§ 3Abs. 1 Satz 2; 88 Abs. 1 Satz 2 ThürKO. es geht nur um die Örtlichkeit des Vollzugs, der Ausführung von Verwaltung. Dies allein rechtfertigt, dass sich das Land oder eine andere Körperschaft des öffentlichen Rechts der Verwaltung von Gemeinden und vor allem der Kreise zur Erfüllung seiner bzw. ihrer Aufgaben bedient.

Im Bereich der übertragenen Aufgaben liegt die große Masse vor allem der klassischen Verwaltungstätigkeit mit „Brief und Siegel“, des Vollzugs von Recht und Gesetz. Was auch die Kernverwaltung genannt wird. Das Thüringer Ministerium für Inneres und Kommunales – früher Thüringer Innenministerium - benennt dazu über 80 Antwort auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Barth und Bergner in LT-Drucksache 5/ 526 (Anlage – Katalog der übertragenen Aufgaben) und Antwort auf die kleine Anfrage des Abgeordneten Henke in LT-Drucksache 6/ 1153 (Anlage). bei zusammenfassender Gliederung und rund 123 Aufgaben ohne Anspruch auf Vollständigkeit in einer neueren Übersicht. Antwort auf die Kleine Anfrage des Abgeordneten Henke in LT-Drucksache 6/ 1152. Zum eigenen Wirkungskreis gehören im Zusammenhang mit diesen Aufgaben lediglich teilweise Planungen und Beteiligungen der kommunalen Ebene zur Wahrung des Rechts auf örtliche Selbstverwaltung. Antwort auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Barth und Bergner in LT-Drucksache 5/ 526 (Anlage Teil II), beispielsweise im Bau- oder Bergrecht. Also gerade nicht der eigentliche Vollzug der Gesetze. Beispielhaft gehören zu den übertragenen letztlich kommunalfremden Aufgaben das Personenstandswesen, das Allgemeine Ordnungsrecht, das Melderecht, das Staatsangehörigkeitsrecht, die untere Denkmalschutzbehörde, die untere Gewerbebehörde, Veterinär- und Lebensmittelüberwachung, Aufsicht und Überwachung im Gesundheitswesen. die Jagdbehörde, der Immissionsschutz, der Naturschutz, das Wohngeld, die Bauaufsicht etc. .

Im Bereich des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden und Landkreise steht neben der Mitwirkung an staatlichen Entscheidungen in deren Vorfeld um die Selbstverwaltungsbelange zu wahren vor allem die Trägerschaft von Einrichtungen für die Einwohner im Vordergrund. Nicht so sehr der Vollzug von Recht und Gesetz. So steht der Gemeinde im eigenen Wirkungskreis die Bauleitplanung zur Wahrung der gemeindlichen Planungshoheit zu. Durch Beteiligung an staatlichen Entscheidungen werden die örtlichen Belange des Umwelt- und Naturschutzes, der Wirtschaft und des Gewerbes gewahrt. Andererseits treten die Gemeinde und Landkreise als Träger oder Gewährleister von Einrichtungen auf. Hier werden zum Beispiel die Abwasserbeseitigung- und Reinigung, die Bildungs- und Kinderbetreuungseinrichtungen , die Entwicklung von Freizeit- und Erholungseinrichtungen, das kulturelle und sportliche Leben, der öffentliche Personennahverkehr, das Gesundheitswesen und die Abfallentsorgung genannt. §§ 2 Abs. 2; 87 Abs. 2 ThürKO. Eigene Einrichtungen, wie Schwimmbäder, Krankenhäuser oder auch die Daseinsvorsorge durch Stadt- und Kreiswirtschaft haben eine eigene interne „Verwaltung“ wie private Unternehmen, die auch oft an deren Stelle tätig sind. Diese berichten dem Gemeinderat und Kreistag, welcher dann zur Wahrnehmung seiner Aufgaben maximal ein Gemeinde- oder Kreistagsbüro benötigt. Mit Entscheidungen des Gesetzesvollzugs sind allerdings Aufgaben der Sozialhilfe etwa verbunden.

Folgerungen

Erfordern die demografische Entwicklung, die zu erwartende finanzielle Entwicklung, die Spezialisierungsnotwendigkeit und die IT- Entwicklung nachhaltige Entscheidungen, so sollen diese nach Vorstellung der Landesregierung darin bestehen, größere Verwaltungen zu schaffen. Im Landtagsbeschluss „Verwaltungs-, Funktional- und Gebietsreform auf den Weg bringen“ (LT-Drucksache 6/ 316) wird die Verwaltungsreform auch noch an erster Stelle genannt. Sie drückt das etwas verklausuliert aus, in dem sie größere Verwaltungsträger fordert, nämlich“ die Bildung leistungs- und verwaltungsstarker Gebietskörperschaften“. Vorschaltgesetz zur Durchführung einer Gebietsreform in Thüringen – Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucksache 6/ 2000, Seite 2. Vereinfacht gesagt geht es darum, dass Verwaltung effektiver und effizienter oder besser und billiger wird. Dem ist zuzustimmen.

Allerdings muss man dazu nicht die jetzigen Träger der Masse von Verwaltungsvollzug, die Gemeinden und Landkreise zerschlagen und zu viel, viel größeren Einheiten zusammenfügen. Vielmehr bietet es sich an, die große Masse der Verwaltungsvollzugstätigkeiten, die diese für das Land wahrnehmen, in einer großen Verwaltung zusammenzufassen. Diese Tätigkeiten müssen zum Land zurück genommen und durch das Land in einer eigenen Verwaltung ausgeführt werden; statt weitere Landesaufgaben zu kommunalisieren. Dann hat man für diese Tätigkeit eine einzige schlagkräftige Verwaltung mit ihren Vorteilen in der Personalwirtschaft und Personalauslastung, der Spezialisierung und Einsparungsmöglichkeiten an Personal. Darüber hinaus kann die Infrastruktur, wie Raumnutzung und IT-Technik noch besser genutzt werden. Schwankende Personalbedarfe innerhalb des Landes können besser ausgeglichen werden; wie zum Beispiel bei Tierseuchen. Warum vielleicht acht Kreise und zwei Kreisfreie Städte mit dann zehn kleinen Verwaltungen für das Land schaffen, wenn man eine wirklich effektive Verwaltung schaffen kann? Zumal auch im übertragenen Wirkungskreis jede der zehn kleinen Verwaltungen im Grundsatz ihre Organisationshoheit auch im übertragenen Wirkungskreis behalten würde Mehde in Maunz/ Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art 28 Abs. 2 Rn. 68. – mit allen Auswirkungen auf die Kostenstruktur der Aufgabenwahrnehmung und die Gleichmäßigkeit des Gesetzesvollzugs. Und eine Verwaltung für rund zwei Millionen Einwohner ist auch nicht gerade ungewöhnlich. Berlin als Stadtgemeinde und zugleich Bundesland hat mehr Einwohner. Soweit der Einwand mangelnder Ortkenntnisse großer Verwaltungen erhoben wird, ist darauf hinzuweisen, dass auch in den jetzigen Kreisen die Ortkenntnisse eines Bauamtsleiters etwa niemals im ganzen Kreisgebiet gleich gut sind. Ohnehin wird sich der Mitarbeiter des Amtes vor Ort kundig machen (müssen). Auch die Gerichte kennen Ortstermine. Zudem diente die Schaffung nur einer Verwaltung der Gleichmäßigkeit der Rechtsanwendung. Es geht um die Errichtung einer Behörde mit einer Zuständigkeit im Rechtssinne. Welche Liegenschaft wo genutzt werden, ist eine Frage der praktischen Umsetzung des Konzepts.

Allerdings geht auf den ersten Blick die Örtlichkeit des Verwaltungsvollzugs verloren. Durch konsequente Digitalisierung können künftig aber viele Verwaltungsvorgänge über das Internet abgewickelt werden. Damit wird der tatsächliche räumliche Sitz der Verwaltungsbehörde irrelevant. Vorreiter wie Estland ermöglichen etwa heute schon ein Unternehmen komplett online zu registrieren. www.techtag.de > Business vom 16.01. 2015 Geeignete einfache Beispiele für die Auftragsverwaltung sind KFZ-Zulassung, Melderecht, Personenstandswesen. Aber auch in komplizierteren Verwaltungsvorgängen können Dokumente über das Netz ausgetauscht werden. Die wenigsten Bürger gehen zum Beispiel mit ihrer Steuererklärung zum Finanzamt hin. Viele geben sie über das Programm „Elster“ sogar online ab. Für die noch oder nicht mehr internetaffine Bevölkerung empfiehlt sich die Einrichtung mobiler Bürgerbüros, die in anderen Ländern bereits erprobt sind. Dann kommt die Verwaltung zu festen Terminen sogar ins Dorf. Die Verwaltung bisheriger Auftragsangelegenheiten wird durch die Zusammenfassung zu einer Landesverwaltung nicht bürgerferner sondern sogar bürgernäher. Die Örtlichkeit des Vollzugs, die Grund für die Beauftragung der Gemeinde und Landkreise war, kann qualitativ besser ersetzt werden. Angemerkt sei nur, dass die Entziehung von staatlichen, auf die Gemeinden übertragenen Aufgaben nicht zu einem Eingriff in Art 28 Abs. 2. Satz 1 GG führt; Mehde in Maunz/ Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art 28 Abs. 2 Rn. 44. Sonderbehörden des Landes neben den für eine effektive Umweltverwaltung zum Beispiel immer noch zu kleinen Landkreisen und kreisfreien Städten werden durch die Schaffung einer einheitlichen Landesverwaltung für die materiell-inhaltlichen Landesaufgaben vermieden. Erst recht Fachabteilungen des Verwaltungsvollzugs in den Ministerien.

Es spricht also alles dafür, die bisherigen Auftragsangelegenheit auf eine Landesbehörde zurück zu nehmen statt zehn immer noch ineffektive Kommunalbehörden in Anspruch zu nehmen. Die von der Thüringer Landesregierung erwarteten Effektivitäts- und Effizienzgewinne durch Zusammenlegung von Verwaltungen werden damit jedenfalls für die Masse der Verwaltungstätigkeit in noch höherem Maße gehoben.

Für die andere Art von Aufgaben der Gemeinden und Landkreise, die des eigenen Wirkungskreises gelten andere Überlegungen. Denn diese sind ihnen nicht wegen des örtlichen Vollzugs, sondern wegen der Entscheidung und Gestaltung durch die örtlich betroffenen Bürger überantwortet. Die Selbstverwaltung, die auf Selbstentscheidung gründet, das bürgerschaftliche Engagement lebt von der persönlichen und örtlichen Betroffenheit der Bürger. Jetzt auch wieder wissenschaftlich untersucht, vgl. Innovative Verwaltung 12/ 2015 S. 21ff. Für die Kinderbetreuungseinrichtung und die Schule der eigenen Kinder interessiert sich der Bürger. Für „seine“ Sport- und Freizeiteinrichtung – nicht für die, die er nur vom Hörensagen kennt. Deshalb dürfen Gemeinden und Landkreise auch keine Ausdehnung und keine Einwohnerzahl erreichen, die diese Örtlichkeit aufhebt. Die Örtlichkeit, die auch Art 28 Abs. 2 des Grundgesetzes zugrunde liegt. Denn kommunale Selbstverwaltung wird mit der Funktion der „Aktivierung der Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten“ BVerfGE 11, 266, 275. assoziiert. Mehde in Maunz/ Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art 28 Abs. 2 Rn. 12. Dazu trägt auch ein durch die Wahrung der Örtlichkeit im lokalen Sinne vermitteltes Heimatgefühl bei. Auch die Bauleitplanung möchten die Bürger gerne in ihrer selbstständigen Gemeinde behalten, damit nicht in den großen Gemeinden, die kleinen Ortsteile mit wenigen oder gar keinen Vertretern im Gemeinderat die belastenden Bauvorhaben bekommen und die Kerngemeinde die Filetstücke. Einem Wildwuchs in der Bauleitplanung beugt das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB mit Berücksichtigung ihrer raumordnerischen Funktionen vor.

Das spricht dafür, die befürwortete Reform der Verwaltungsstruktur nicht durch eine Gebietsreform zu ergänzen, die diese Örtlichkeit zerstört. Zumal die zusätzlichen Effizienzgewinne zu den oben Seite 5. bereits dargelegten wohl doch eher begrenzt sind. Denn für die verbleibenden Aufgaben des eigenen Wirkungskreise der Gemeinden und Landkreise ist allenfalls noch eine eher bescheidene Verwaltung im klassischen Sinn erforderlich. Die Einrichtungen der Daseinsvorsorge haben, wie auch sportliche und kulturelle Einrichtungen ohnehin schon ihre eigene interne „Verwaltung.“ Für die wenigen dann noch verbleibenden Mitarbeiter können Dinge wie Lohnbuchhaltung etc. auch von externen Anbietern wahrgenommen werden, wie bei kleinen mittelständischen Betrieben auch. Kommunale Abgaben könne im Wege der Organleihe von den staatlichen Finanzbehörden gegen einen Obolus eingezogen werden. Wir kennen das bereits von der Kirchensteuer. Die Grundsatz-Entscheidungen dazu, etwa über die Hebesätze, bleiben allerdings örtlich bei den Gemeinderäten, Stadträten und Kreistagen. Die Finanzbehörden sind auch für Aufgaben der Vollstreckung gerüstet. Die Aufstellung der verbleibenden kommunalen Haushalte dürfte mit entsprechender Haushaltssoftware auch keine Hexerei mehr sein. Unterstützung könnten externe Anbieter oder auch eine gemeinschaftlich getragene kommunale Einrichtung sein. Die Aufstellung eigener Haushalte ist ein Kern der bürgerschaftlichen Aktivierung. Auch die Erschließung von Baugebieten erfolgt häufig durch Erschließungsträger.

Bei Aufgaben, bei denen doch noch klassischer Gesetzesvollzug in relevantem Umgang verbleibt, wie etwa der Bereich der Sozialhilfe, kann es zweckmäßig sein, Aufgaben des Gesetzesvollzugs aus dem eigenen Wirkungskreis herauszunehmen. Das gleiche gilt Maßnahmen, für deren Erfüllung die bestehenden Kreise und kreisfreien Städte zu klein sind. Die Trägerschaft von Einrichtungen der Sozialhilfe im übrigen könnte aber bei den Kreisen und kreisfreien Städten verbleiben.

Im Ergebnis des zumindest weitgehenden Verzichts auf eine eigene Kernverwaltung in den Gemeinden und Kreisen müsste die Besoldung der Bürgermeister und Landräte drastische reduziert werden. Das würde gewünschte Einspareffekte unterstützen. Da der Bürgermeister oder Landrat ohnehin nur noch für die wenigeren Selbstverwaltungsangelegenheiten zuständig ist, ist auch eine denkbar Variante, dass er nur noch ehrenamtlich tätig ist. Fachliche Unterstützung kann ihm durch einen regulär qualifizierten Hauptverwaltungsbeamten zuteil werden. Dem Mißbrauch durch Anstellung des ehrenamtlichen Bürgermeisters in der Gemeinde oder über Kreuz in einer anderen Gemeinde bzw. dann auch beim Landkreis muss durch Inkompatiblitätsvorschriften konsequent begegnet werden.

Ausblick

Der hier unterbreitete Lösungsvorschlag für eine Verwaltungsreform in Thüringen bietet einen klaren nachvollziehbaren rechtlich-institutionellen Rahmen der Zuordnung von Selbstverwaltungsangelegenheiten einerseits und materiell-inhaltlichen Staatsaufgaben andererseits. Die Landesverwaltung wird effektiver und effizienter. Selbstverwaltungseinheiten werden nicht zerschlagen und bürgerschaftliches Engagement nicht gebremst. Damit ist die Lösung auch kommunal´- bzw. „grundrechtsfreundlich“ im Hinblick auf die kommunale Selbstverwaltung. Der schwerste Eingriff, die Auflösung kommunaler Einheiten wird vermieden.

Der Streit um die Höhe der Auftragskostenpauschale, die die Gemeinden und Kreise für die Wahrnehmung der Auftragsangelegenheiten erhalten, entfällt. Auch die Rechts- und Fachaufsicht des Landes über die Gemeinden und Kreise entfällt insoweit. Nicht der subjektive Rechtsschutz des Bürgers natürlich. Es genügt eine Innenrevision.

Auf dem Gerüst der Verwaltungsreform aufbauend liegt eine Aufgabenkritik nahe. Auf der ersten Stufe geht es darum, welche Aufgaben überhaupt von der öffentlichen Hand wahrgenommen werden sollen. Auf der zweiten darum, welcher öffentlichen Körperschaft (oder Anstalt) sie materiell zugeordnet werden sollen. Das schließt übrigens eine Wahrnehmung durch schlichte Gewährleistung ihrer Erfüllung durch Private in geeigneten Fällen nicht aus. Das ist aus dem Bereich der Krankenhäuser, der Abfallentsorgung etc. bekannt. Entscheidend für die Zuordnung von Aufgaben sind Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte im Einzelfall, solange substantielle Selbstverwaltungsangelgenheiten übrig bleiben. Beispiele für eine Hochzonung zum Land könnten die Leitstellen des Rettungsdienstes oder der öffentlichen Personennahverkehr sein. Für die Trägerschaft von Einrichtungen wie Theater und Bibiliotheken etwa , kommt eine Hochzonung auf den Landkreis als Ergänzungsfunktion für die dazu zu kleinen kreisangehörigen Gemeinden in Betracht – soweit nicht ohnehin bereits geschehen. Ein leitender Gesichtspunkt für die Zuordnung als Selbstverwaltungs- oder staatliche Angelegenheit sollte vor allem sein, ob sich die Entscheidung darüber durch die örtlichen Vertretungen in Gemeinde und Landkreis anbietet.

Sind Gemeinden zu klein um etwa Träger von Kinderbetreuungseinrichtungen oder Bauhöfen zu sein, so bietet sich auch die interkommunale Zusammenarbeit an. Anders als bei Zusammenschlüssen mehrerer Gemeinden meist unterschiedlicher Größe zur Einheitsgemeinde bestimmen dann nicht der oder die großen Ortsteile, wer die erwünschten Einrichtungen erhält und wer die nicht so begehrten nehmen muss, sondern die mündigen Bürger müssen das in einem fairen Interessenausgleich aushandeln. Zweckverbände im Bereich der Daseinsvorsorge, insbesondere im Bereich Wasser, Abwasser und Abfall sind ohnehin bewährte Formen kommunaler Zusammenarbeit an für sich zu kleiner kommunaler Einheiten.

Die größten Nettozahler im Länderfinanzausgleich, Bayern und Baden-Württemberg haben die Verwaltungsgemeinschaft übrigens nicht durch eine Einheitsgemeinde ersetzt.